（原標題：地方大數(shù)據(jù)立法提速，公共數(shù)據(jù)公平開放挑戰(zhàn)仍在）

近日，黑龍江省啟動立法促進大數(shù)據(jù)發(fā)展應用，北京也明確將研究制定數(shù)字經(jīng)濟促進條例列入立法日程，在安徽，《大數(shù)據(jù)發(fā)展條例》將于5月1日起實施。

自去年中央文件將數(shù)據(jù)列為生產(chǎn)要素以來，地方大數(shù)據(jù)發(fā)展立法提速。對外經(jīng)濟貿(mào)易大學數(shù)字經(jīng)濟與法律創(chuàng)新研究中心執(zhí)行主任許可告訴21世紀經(jīng)濟報道記者，本輪大數(shù)據(jù)立法，是地方將大數(shù)據(jù)發(fā)展作為新的經(jīng)濟點，從此前行政管理層面，上升至生產(chǎn)要素層面。地方立法一定程度上是為搶占先機，有競速的意味。

但是地方大數(shù)據(jù)立法是否能解決數(shù)據(jù)流通的問題？海量的公共數(shù)據(jù)是否能發(fā)揮其效果，打破信息孤島，真正發(fā)揮其效用？地方的立法又是否會局限大數(shù)據(jù)行業(yè)發(fā)展？這些仍有待考證。

搶占先機

地方大數(shù)據(jù)立法伴隨著對大數(shù)據(jù)的理解而迭代。

許可解釋稱，此前大數(shù)據(jù)作為政府重要的決策工具，旨在“用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)決策”。

但是，本輪地方立法競速，一定程度上基于去年4月中共中央、國務院印發(fā)《關于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，將數(shù)據(jù)與土地、勞動力、資本、技術等傳統(tǒng)要素并列為生產(chǎn)要素。“以前是行政層面的，現(xiàn)在把它視為經(jīng)濟層面，地方政府就更有動力將大數(shù)據(jù)作為新的經(jīng)濟發(fā)展增長點，都想搶占先機?！痹S可說。

盤活大數(shù)據(jù)發(fā)展，數(shù)據(jù)流通尤為重要。數(shù)據(jù)流通不暢一直是制約大數(shù)據(jù)發(fā)展的關鍵障礙。人人都想要別人的數(shù)據(jù)，但都不愿意把自己的數(shù)據(jù)給別人。

數(shù)據(jù)流通的“牛鼻子”在不少受訪專家看來在于政府數(shù)據(jù)的開放共享，繼而以此引領示范全社會數(shù)據(jù)開放共享。

此前，據(jù)學者測算，政府及其部門掌握的公共數(shù)據(jù)占全社會數(shù)據(jù)總量的80%以上，但基本處于“沉睡”狀態(tài)，其應有價值未能得到很好挖掘利用。

許可表示，政府數(shù)據(jù)放開是當務之急，或者說，目前最有可能管理、開放的就是政府數(shù)據(jù)。

“公共數(shù)據(jù)放開是可以立竿見影的。”北京安理律師事務所高級合伙人王新銳告訴21世紀經(jīng)濟報道記者，一方面，并非每個地方都有非常領先數(shù)據(jù)相關的企業(yè)，除卻北上廣深及杭州成都等地，其他地方不具備先天優(yōu)勢。另一方面，響應數(shù)據(jù)作為新的生產(chǎn)要素，數(shù)據(jù)增量要靠政府來提供。

這在地方立法中也得以體現(xiàn)。

《深圳經(jīng)濟特區(qū)數(shù)據(jù)條例（征求意見稿）》（以下簡稱《條例》）中，通過一系列創(chuàng)新規(guī)定，打破信息孤島，推動公共數(shù)據(jù)深度開放、全面共享。比如，其中規(guī)定，除通過傳統(tǒng)的政府數(shù)據(jù)開放平臺開放原始數(shù)據(jù)外，還可以綜合利用區(qū)塊鏈、隱私計算、聯(lián)邦學習等技術建立專業(yè)化數(shù)據(jù)定向開放平臺，提供“可用不可見”和按規(guī)定用途使用數(shù)據(jù)的安全可信環(huán)境，滿足專業(yè)機構(gòu)對高價值數(shù)據(jù)的需求，帶動公共數(shù)據(jù)與社會數(shù)據(jù)融合應用。

個人信息如何保護

值得慶幸的是，數(shù)據(jù)開放共享正在不斷發(fā)展。范圍由政府數(shù)據(jù)擴展至企事業(yè)單位所涉及的公共數(shù)據(jù)資源，據(jù)統(tǒng)計，全國開放數(shù)據(jù)集總量從2017年到2019年增加了6倍。

北京師范大學網(wǎng)絡法治國際中心執(zhí)行主任吳沈括告訴21世紀經(jīng)濟報道記者，目前“數(shù)據(jù)驅(qū)動的公共決策”，明顯區(qū)別于早期的政務信息化進程。由此決定了規(guī)范企業(yè)參與政府信息化建設、加強政務數(shù)據(jù)安全工作的重要性和戰(zhàn)略意義，特別是關乎未來政府-企業(yè)關系和公共權(quán)力歸屬的重大問題，具有頂層設計的深刻性。

大成律師事務所高級合伙人鄧志松則強調(diào)，在地方立法的過程中，如果忽略了公平開放的問題，或是沒有對政府與企業(yè)合作、以及政府向企業(yè)開放數(shù)據(jù)的程序進行規(guī)定，那么可能會留下?lián)p害市場競爭的漏洞。

他認為，比較值得借鑒的是，《貴州省政府數(shù)據(jù)共享開放條例》中明確規(guī)定，“省和市、州人民政府應當公平擇優(yōu)選擇具有相應管理經(jīng)驗、專業(yè)能力的法人或者其他組織，對非涉密但是涉及敏感信息的政府數(shù)據(jù)提供脫敏、清洗、加工、建模、分析等服務。”

除卻公平性問題，公共數(shù)據(jù)開放也隱含著個人信息保護的風險。不斷衍生政務、商務和民用各類數(shù)據(jù)應用場景和模式是否會對個人信息造成傷害？

鄧志松告訴21世紀經(jīng)濟報道記者，去年一年中，有關部門通過獲取患者及密切接觸者的行蹤軌跡等個人信息，有效地防控了疫情，但也出現(xiàn)了多起涉疫人員個人信息泄露事件。并且，除了個人信息以外，政府還掌握了大量涉及企業(yè)商業(yè)秘密的信息，對于這些信息，如果在政府數(shù)據(jù)開放的過程中沒有妥善處理，就可能會使得當事人的利益受到損害。

針對這一問題，個人信息保護法（草案）中就對國家機關處理個人信息作出了特別規(guī)定。除此之外，不少地方的政府大數(shù)據(jù)或公共數(shù)據(jù)相關立法中也對政府公開個人信息及商業(yè)秘密的行為作出了限制性規(guī)定。

比如，《安徽省大數(shù)據(jù)發(fā)展條例》中突出對個人信息和隱私的保護，要求開展涉及個人信息的數(shù)據(jù)活動，不得竊取或者以其他方式非法獲取個人信息，不得泄露或者篡改其收集的個人信息，不得過度處理；未經(jīng)被收集者同意，不得向他人非法提供其個人信息等。

地方立法是否會局限大數(shù)據(jù)發(fā)展

地方對大數(shù)據(jù)發(fā)展立法提速的同時，也有聲音認為，大數(shù)據(jù)的特性在于跨區(qū)域的開放互通和分享，地方立法存在局限性。

去年，深圳的《條例》提出了一系列全新的制度設計，特別是創(chuàng)設個人數(shù)據(jù)權(quán)，被視為《條例》最大的特色。

《條例》表示，自然人、法人和非法人組織依據(jù)法律、法規(guī)和本條例的規(guī)定享有數(shù)據(jù)權(quán)，任何組織或者個人不得侵犯。數(shù)據(jù)權(quán)是權(quán)利人依法對特定數(shù)據(jù)的自主決定、控制、處理、收益、利益損害受償?shù)臋?quán)利。

不過，被視為創(chuàng)新的同時也帶來了爭議。

國家計算機網(wǎng)絡應急技術處理協(xié)調(diào)中心林星辰撰文稱，數(shù)據(jù)作為復制成本低、流通性強的新型生產(chǎn)要素，具有很強的地域間流動性，在地方性法規(guī)中對數(shù)據(jù)權(quán)屬進行確認，不利于培育全國統(tǒng)一的數(shù)據(jù)要素市場，不利于促進數(shù)據(jù)要素市場化配置。

去年底，該《條例》首次提請審議。接下來，是否會對數(shù)據(jù)權(quán)內(nèi)容進行調(diào)整，仍需考察。

吳沈括認為，地方立法是對地方實踐的及時總結(jié)，具有其積極的意義，但是在此過程當中，一定要注意遵守立法法基本原則，恪守權(quán)力位階的基本要求?！叭绻嚓P的數(shù)據(jù)制度構(gòu)成基本民事制度或者基本經(jīng)濟制度，則應當避免在地方立法層面作出硬性規(guī)定，以免構(gòu)成對于全國一盤棋的數(shù)據(jù)生態(tài)的割裂和沖擊。”

鄧志松表示，地方立法本身應該起到明確各方權(quán)責，約束濫用數(shù)據(jù)、侵犯個人隱私等行為，保障大數(shù)據(jù)要素在市場中暢通流動，以及維持健康有序的市場競爭等作用。如果地方立法規(guī)定不當或不明，就可能使得行業(yè)產(chǎn)業(yè)在發(fā)展中受挫?！疤貏e是從目前的相關立法來看，數(shù)據(jù)安全和個人信息保護問題得到了比較多的強調(diào)，而授權(quán)和開放程序等方面受到的關注還比較少?！?/p>

此外，鄧志松認為應警惕政府濫用權(quán)力。管理者應當意識到，掌握了大量數(shù)據(jù)的政府部門如果在大數(shù)據(jù)開放過程中濫用行政權(quán)力，可能會對競爭產(chǎn)生更大的影響。政府在制定大數(shù)據(jù)發(fā)展及公共數(shù)據(jù)開放的相關政策時，本身也應該經(jīng)過公平競爭審查程序，避免政策在實施中產(chǎn)生排除、限制競爭的負面效果。

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